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19/04/2010

La décentralisation est-elle allée trop loin ?

Alors que la réforme des collectivités territoriales est toujours en cours d’examen à l’Assemblée nationale1, les enjeux de la décentralisation sont renouvelés par l’actualité. Abstention inédite aux régionales du mois dernier (plus de 53 %), compensation de la suppression de la taxe professionnelle, budget « de révolte » adopté par le conseil général de Seine-Saint-Denis. Mais dans cette forêt d’interrogations, la plus essentielle reste absente. Pourtant, bientôt trente ans après les lois Defferre, le bilan global de la décentralisation doit être examiné. Et comme tout consensus mérite d’être interrogé, la question qui se pose est simple : la France a-t-elle vraiment gagné à être décentralisée ?

Les origines d’un consensus

mitdef.jpgLorsqu’en 1981, après la victoire de la gauche mitterrandienne aux présidentielles et aux législatives, Gaston Defferre, le maire inamovible et omnipotent de Marseille, devient ministre de l’Intérieur et de la décentralisation dans le gouvernement de Pierre Mauroy, ce vieil habitué de la politique se voit  confier l’une des réformes prioritaires du président Mitterrand. Pourquoi décentraliser la France ? La gauche réalise en fait une réforme imaginée par la droite. Elle reprend une évolution engagée douze ans plus tôt par De Gaulle, à travers la réforme du Sénat et la régionalisation, rejetées par les Français lors du référendum du 27 avril 1969. En 1976, la réflexion est relancée par le rapport Vivre Ensemble2 établi par Olivier Guichard, qui mène au projet de loi relatif au développement des responsabilités locales, présenté en 1980 par le ministre de l’Intérieur du gouvernement Raymond Barre, Christian Bonnet ; l’examen parlementaire n’aboutit cependant pas avant les élections de 1981.

La gauche reprend donc les projets de la droite à peu près où ils ont été arrêtés. Notons que le consensus transpartisan n’est pas forcément problématique. Car la décentralisation réalisée par la gauche répond à un principe fondamental : le transfert de pouvoirs et de compétences depuis les autorités administratives vers des autorités politiques. L’idée correspond à un souhait fort : responsabiliser les niveaux de décision et les soumettre au contrôle des électeurs, redonner aux collectivités une véritable liberté d’initiative. Dès le 15 juillet 1981, à Lyon, Mitterrand déclare : « La France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire. »  Examinée dès l’été 1981, la première loi Defferre (« droits et libertés des collectivités territoriales ») est promulguée le 2 mars 1982, et accomplit trois changements majeurs repris des projets précédents : la fin de la tutelle du préfet sur les collectivités territoriales (remplacée par un contrôle de légalité a posterori par les juridictions administratives et les chambres régionales des comptes), le transfert du pouvoir exécutif départemental du préfet au président du conseil général, et la transformation des régions (créées en 1972) en collectivités territoriales administrées par un conseil régional élu au suffrage universel direct.

Complétée par de nouvelles lois dès 1983 et au fil des ans3, la décentralisation est relancée par le gouvernement Raffarin à partir de 2002. Cet « acte II » de la décentralisation passe surtout par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Celle-ci conduit essentiellement à introduire la décentralisation dans la Constitution. L’article 1er proclame désormais, non seulement que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale » mais aussi que « son organisation est décentralisée. » La réforme introduit aussi le droit d’expérimentation (art. 72) et le principe d’autonomie financière (art. 72-2). Plusieurs lois organiques et ordinaires viennent parachever cette réforme et la rendre applicable, et la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 transfère de nouvelles compétences, vers les régions (coordination économique, formation professionnelle, transports) et les départements (action sociale, logement social).

Complexité, gaspillage, inégalités

Les différentes évaluations portant sur cet « acte II » en soulignent l’échec et les insuffisances, qui ont d’ailleurs inspiré la réforme en cours des collectivités territoriales. La Cour des comptes a ainsi montré dans un rapport de 2009 comment l’État, en enclenchant une vague de décentralisation très mal maîtrisée, avait conduit à une plus grande complexité de la gestion des politiques publiques, à la multiplication des procédures de concertation et de financements croisés, et à un véritable gaspillage de ressources, menant à l’augmentation des dépenses des collectivités territoriales, multipliées par cinq alors même que celles de l’État l’étaient par trois4. Une situation rendue plus compliquée en raison de transferts de charges non compensés, et plus récemment par la suppression de la taxe professionnelle sur les investissements productifs et, encore une fois, par une compensation incomplète. Le conseil général de Seine-Saint-Denis a ainsi voté le 8 avril dernier un budget en déséquilibre : 75 millions d’euros de déficit inscrits en signe de « révolte », le président du conseil général, le socialiste Claude Bartolone, réclamant une partie des 640 millions d’euros qu’il estime dûs par l’État au département, notamment au titre de la taxe professionnelle, du ticket modérateur et du RSA.

france.jpgMais la conséquence la plus choquante de la réforme de 2003-2004 est peut-être l’augmentation des inégalités territoriales. Le principe de péréquation, introduit de façon très laconique dans la Constitution par la réforme de de 2003, renvoie à une application législative5. Les transferts de compétences doivent ainsi faire l’objet de transferts de ressources qui soient adaptés aux charges transférées pour chacune des collectivités territoriales, afin que les politiques de transports ou les prestations d’aide sociales soient adaptées aux besoins locaux, et non à la richesse disponible.

La République est-elle une et indivisible ?

Or, c’est l’inverse qui a été observé, et le rapport annuel de l’Inspection générale des affaires sociales relevait dès 2008 que « les mécanismes de péréquation mis en place par l’État réduisent faiblement les inégalités de ressources entre collectivités », et que « les conséquences des écarts de ressources sur les politiques sociales transférées sont importantes »6. Une étude de la Drees parvenait en 2007 aux mêmes conclusions : « un département riche en termes de proportion de foyers imposables ou de revenu fiscal médian, compte en général moins de bénéficiaires de l’aide sociale ; en revanche, compte tenu de rentrées fiscales plus élevées, il dispose de moyens financiers plus importants et peut engager des dépenses par bénéficiaire plus conséquentes ou bien étendre les aides sociales à des populations plus importantes que celles qui ressortent du strict cadre légal »7. Des inégalités qui concernent particulièrement l’aide aux personnes handicapées ou l’aide sociale à l’enfance. Quant au RSA, si le calcul du montant touché par les bénéficiaires est défini de façon nationale et ne peut donc pas varier d’un département à l’autre, les mesures d’accompagnement dépendent en revanche des moyens consacrés par chaque conseil général. Les inégalités territoriales augmentent de façon indéniable8.

L’Île-de-France est un exemple saisissant de ces travers structurels de la décentralisation française : les mouvements quotidiens de population, la polarisation de certaines activités économiques (aéroports, centre d’affaires de La Défense), et de nombreux éléments géographiques liés à des siècles d’histoire et non aux décisions politiques de responsables locaux, rendent le découpage en départements caduque. Ainsi, les départements voisins de Seine-Saint-Denis et des Hauts-de-Seine ont-ils des populations de taille comparable, des superficies proches, pourtant l’activité économique des deux départements est radicalement différente. Ce contraste influe sur les ressources des deux départements, sur les budgets et, avec le poids différent de certaines charges, notamment de l’aide sociale, induit des différences extrêmes de moyens disponibles pour les politiques départementales, comme on peut le voir avec l’exemple de l’éducation sur le tableau suivant, qui rappelle que les Hauts-de-Seine parviennent à consacrer deux fois et demie plus de fonds par collégien pour la rénovation et la construction des établissements que la Seine-Saint-Denis9.

tableau 92-93.jpg

Proximité géographique, éloignement démocratique

Quel changement fondamental causé par la dernière vague de décentralisation, mène à ce que tous ces maux se révèlent ? Après un « acte I » visant à transférer des compétences depuis des responsables de l’administration vers des responsables politiques, l’« acte II » transfère surtout des compétences depuis des responsables politiques nationaux vers des responsables politiques locaux. La différence n’est pas anodine : dans un cas, le contrôle démocratique direct est introduit, dans un autre cas il est seulement déplacé. La question qui se pose dès lors est celle de l’efficacité du contrôle démocratique : celui-ci est-il meilleur au niveau local ? Rien ne le prouve, et les taux d’abstention plus élevés des élections locales donnent moins de légitimité à certaines initiatives locales qu’à des décisions nationales.

Par ailleurs, la complexité liée au nombre de niveaux de décision crée d’autres limites au caractère démocratique de la décentralisation. Il est ainsi souvent difficile d’identifier les acteurs compétents, lorsque ceux-ci n’interviennent pas à plusieurs sur une même politique. D’autre part, le caractère souvent flou des programmes électoraux locaux, la faiblesse des engagements concrets, réduit la portée de l’élection au suffrage universel direct. Enfin, les citoyens sont mal informés sur l’actualité politique locale : peu d’entre eux sauraient même identifier la composition de l’exécutif régional, départemental ou même municipal. Chacun connaît le nom du ministre de l’économie, il en va rarement de même pour les vice-présidents de région ou de département, ou maires adjoints, chargés du même secteur.

Quant à la réforme des collectivités territoriales en cours, on ne saurait la qualifier autrement que d’extrêmement discrète. On n’a ainsi pas vraiment entendu que les élections régionales de 2010 étaient tout simplement les dernières, et que les nouveaux élus sont élus, non pas pour six ans, mais seulement quatre10. Sous réserve d’adoption et d’éventuels amendements, en 2014 devrait en effet avoir lieu la première élection des conseillers territoriaux, siégeant à la fois dans les conseils généraux et régionaux, et élus pour six ans, au scrutin uninominal à un tour pour 80 % d’entre eux, et à la proportionnelle pour les 20 % restants. Cependant, les sujets les plus épineux ont été éliminés du projet de réforme : ainsi les financements croisés, la fiscalité locale, la péréquation, la compensation insuffisante des charges ont été « oubliés » dans le projet, malgré de nombreux débats à ce sujet lors des préparatifs, en particulier au sein du Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Édouard Balladur.

La décentralisation contre l’égalité ?

liberte.jpgNe serait-ce dès lors que dans la décentralisation pratiquée depuis une petite dizaine d’années qu’il faut chercher la source de tous ces travers ? La question n’est pas si simple. Car la décentralisation a des limites insuffisamment soulignées. Qui aujourd’hui se dira contre la décentralisation ? D’une part, la décentralisation ne peut être absolument bonne partout. Décentraliser le RMI et, aujourd’hui, le RSA, défie la logique politique : des mesures décidées et mises en œuvre au niveau national, sont ainsi pourtant gérées par les conseils généraux, tandis que les versements sont effectués par les Caisses d’allocations familiales. Si inhabituelle soit-elle, la question de la recentralisation ne devrait pas être négligée.

La décentralisation n’est donc pas forcément une aubaine. Il faut dire également qu'elle renvoie à une tradition idéologique bien distincte de l’égalité républicaine. Qui sont donc les théoriciens de la décentralisation ? Citons Benjamin Constant, qui dans ses Principes de politique (1815) fut sans doute le premier à formuler clairement le principe de subsidiarité, mais aussi à réclamer un véritable fédéralisme, réclamant « que les arrangements intérieurs des fractions particulières, dès qu’ils n’ont aucune influence sur l’association générale, restent dans une indépendance parfaite »11. Ou encore Tocqueville, qui en 1840, dans les dernières pages de De la démocratie en Amérique dit combien il redoute un pouvoir centralisé comme facteur d’égalité et donc d’uniformité, et prône les libertés locales pour sauvegarder l’indépendance individuelle12. Peut-être l’inégalité est-elle donc indissociable du mouvement de décentralisation, peut-être en est-ce même théoriquement le but : aucune politique respectueuse du principe d’égalité ne doit plus être menée sans en tenir compte.

Notes :
(1) Déposé le 21 octobre 2009 pour adoption avant la fin de l’année, le projet de loi a été adopté le 4 février par le Sénat. Il est depuis en instance à l’Assemblée, et étant donné l’encombrement du calendrier parlementaire, on peut redouter un examen à la va-vite avant la fin de la session, en juin.
(2) Olivier Guichard, Vivre ensemble, rapport de la Commission de développement des responsabilités locales, Paris, Documentation française, 1976.
(3) Loi du 6 février 1992 sur l’administration déconcentrée, loi du 12 juillet 1999 relative à la coopération intercommunale, loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
(4) La conduite par l’État de la décentralisation, rapport public thématique, Cour des comptes, octobre 2009.
(5) Art. 72-2 : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre collectivités territoriales. ».
(6) Les politiques sociales décentralisées, rapport annuel 2007-2008, IGAS, Paris, Documentation française, 2008, p. 58 et annexe 5, p. 143-147.
(7) Jocelyne Mauguin, « Les disparités départementales en matière d’aide sociale », Études et résultats n° 602, Drees, octobre 2007.
(8) On notera le lancement récent d’un système d’information très complet, l’Observatoire des inégalités territoriales, par la société Compas-Tis et l’Observatoire des inégalités..
(9) Chiffres du tableau : Insee, DGCL/DESL, CG 93, CG 92.
(10) Selon les termes du projet de loi organique relatif à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des EPCI, du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux, et de la loi du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.
(11) Benjamin Constant, Principes de politique, chapitre XII, in Écrits politiques, Marcel Gauchet (éd.), Gallimard, coll. « Folio essais », 1997, p. 423-430.
(12) Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, II, 4, chap. III..

Crédits iconographiques : (1) François Mitterrand et Gaston Defferre © AFP - (2) © La Brèche - (3) tableau © La Brèche - (4) Gravure coloriée éditée par Paul André Basset, prairial an IV (1796) © Photothèque des musées de la ville de Paris / Ph. Ladet.

24/03/2010

L’abstention est-elle une fatalité ?

Carte electeur.JPG53,64 % au premier tour, 49,5 % au second tour. Alors que le résultat des élections régionales 2010 s'inscrit dans la continuité de 2004, l’abstention est le fait à retenir. Certes, ce n’est pas un record, car celui du référendum du 24 septembre 2000 sur le quinquennat ne semble pas près d’être battu (69,8 %). Pourtant, la situation est inquiétante. Parmi toutes les élections, seules les européennes avaient jusqu’ici vu le nombre de non-votants dépasser celui des votants. En revanche, presque toutes les échéances électorales ont battu des records d’abstention dernièrement : celle des régionales 2010 est donc la plus forte depuis leur première tenue en 1986, celle des municipales de 2008 n’avait également jamais été aussi forte (35,5 % au premier tour), de même pour les législatives de 2007 (39,6 % au premier tour, 40 % au second). Seules les présidentielles résistent, signe d’un intérêt plus fort pour cette échéance quasi-rituelle de la Ve République. Mais les 16 % d’abstention de 2007 doivent aussi beaucoup aux conséquences hors de proportion de l’abstention observée en 2002 (28,4 %).

En politique, on n’aime pas les non-votants. Ne pas voter, ce n’est pas seulement s’abstenir, mais c’est, dit-on, devenir un « abstentionniste ». La forme en « isme » suppose une habitude, une doctrine, un système. Ne pas faire le geste de voter, c’est donc, dans le langage de la presse ou des partis, implicitement, mettre en danger le système électoral. Voilà pourquoi les « abstentionnistes » déchaînent la passion d’un bord comme de l’autre, amenant François Fillon a déclarer qu’« il faut aller les chercher », et Martine Aubry à renchérir par une tentative de culpabilisation dont l’efficacité s’est révélée nulle : « Si vous vous abstenez, Nicolas Sarkozy ne va, lui, pas s'abstenir ».

Une hausse inéluctable ?

Pourtant, l’abstention de l’électorat est tout sauf un fait homogène. Il est vrai que les classes sociales les plus aisées et les plus éduquées ont tendance à voter plus, et que, comme le rappelle Daniel Gaxie, « les segments de la population les plus enclins à l'abstention sont ceux qui cumulent les handicaps sociaux les plus divers »1. Le contexte de crise figure pour certains observateurs parmi les facteurs de l’abstention. Pourtant, l’abstention atteint aussi près de 50 % dans les quartiers les plus huppés de Paris, par exemple, avec, au second tour, 47,32 % de non-votants dans le VIIe arrondissement, et 50,74 % dans le XVIe2.

De fait, l’augmentation du taux d’abstention est observée de longue date, dans tous les pays disposant de façon stable de formes politiques comparables aux institutions françaises, et sans que les périodes économiquement florissantes n’inversent la tendance. L’abstention aux élections présidentielles américaines est ainsi demeurée sous la barre des 50 % jusqu’en 1988 où elle l’a presque atteinte (49,89 %) avant de la dépasser en 1996 (51 %).

Et l’abstention est bien une menace. L’intérêt qu’accordent les élus à ce sujet en témoigne, même lorsque cette abstention peut jouer en leur faveur (on a ainsi entendu les représentants du Front national s’en inquiéter ces dernières semaines). Lorsqu’une minorité d’électeurs se déplace, c’est la légitimité des candidats dans leur ensemble qui est remise en cause, et celle des partis, qui ne remplissent dès lors plus la mission que leur confie la Constitution de 1958. Celle-ci précise en effet en son article 4 que « les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage », c’est à dire qu’ils doivent constituer le relais efficace de la volonté des citoyens. L’abstention est d’une certaine façon le seul élément de contrôle sur l’accomplissement de cette mission.

Le piège du vote obligatoire

Face à ce retour de l’abstention, une proposition revient pourtant régulièrement au premier plan : le vote obligatoire. Car la devise inscrite sur la carte d’électeur français n’a pas d’autre poids que celui des mots : « Voter est un droit, c’est aussi un devoir civique ». Ne pas voter est une incivilité, mais ne porte atteinte à aucun principe juridique et ne constitue à ce titre pas un délit3. Il l’est dans certains pays étrangers où il peut être puni d’une amende, par exemple en Belgique, en Suisse, en Turquie, en Australie, au Brésil ou en Argentine.

picture1.JPGOr, certains suggèrent en France que ce « délit d’abstention » soit créé, et parmi eux, ces derniers jours, on a pu remarquer des politiques de gauche (Laurent Fabius) et de droite (Gérard Longuet), mais aussi l’éditorialiste Alain Duhamel dans une tribune parue dans Libération4. Déplorant ce qu’il appelle « une humiliation pour le monde politique », y voyant la pratique d’un citoyen contaminé par « le règne du libéralisme, de l’individualisme, du consumérisme », Alain Duhamel pose lui aussi une question simple : « peut-il exister une démocratie légitime sans électeur ? »

Mais d’autres questions devraient se poser logiquement à sa suite, qu’Alain Duhamel néglige hélas. Peut-il exister une démocratie légitime si l’élection n’est plus un droit mais une obligation ? Si ce seul instrument de pression sur les partis politiques, afin que ceux-ci s’efforcent de rester au contact des besoins des citoyens, disparaît ? Comment admettre que la loi, expression de la volonté générale, pourrait imposer de voter, dans un pays où l’abstention dépasse désormais régulièrement la moitié du corps électoral ? De fait, la liste des pays appliquant l’obligation de vote devrait être examinée de plus près. La Belgique, par exemple, a adopté cette obligation en 1894 afin de réduire le risque que certains électeurs soient incités, par exemple financièrement, à ne pas voter. Dans les faits, les amendes prévues (jusqu’à 125 € en cas de récidive) ne sont que très rarement appliquées, ce que M. Duhamel oublie de préciser. En Suisse, l’obligation n’existe que dans un canton. En Grèce, en Inde, en Italie, le vote obligatoire a été supprimé dans les textes ou dans les faits. L’obligation de voter n’est pas autre chose qu’un pis-aller, une facilité qui permettrait d’épargner aux partis politiques aussi bien qu’au déroulement de certains scrutins une nécessaire remise en question.

Comment assurer le droit de vote

Pourtant, des solutions existent. Des remèdes techniques, d’abord, qui permettraient de limiter une cause d’abstention que l’on oublie un peu trop facilement : l’empêchement de voter, en raison d’obligations professionnelles ou familiales par exemple. Si le scrutin présidentiel américain a connu en 2008 un chiffre de participation qui n’avait pas été observé depuis 1964 (61 %), ce n’est en effet peut-être pas seulement par le seul effet Obama. Car pour la première fois, les États-Unis ont en effet appliqué le vote anticipé, dans les trente-quatre États qui l’avaient décidé. Ainsi, le jour solennel de l’élection, un électeur sur trois avait en réalité déjà voté. Selon les États, les électeurs pouvaient ainsi exprimer leur volonté dans les jours précédents, par correspondance ou dans des bureaux de vote spéciaux, et en général sans avoir à justifier de motifs impérieux pour leur absence.

Mais les États-Unis ne font en cela que suivre une pratique déjà établie dans plusieurs pays, le Canada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande,  mais aussi, en Europe, la Suède où des bureaux sont ouverts jusque dans les supermarchés, l’Allemagne, et la Suisse. Une situation qui contraste avec la France, où les bureaux de vote sont moins nombreux au fil des décennies, et où une participation forte impose parfois de longues files d’attente, comme pour les présidentielles de 2007. Le vote anticipé, le vote par correspondance, voire le vote électronique : des solutions simples et d’autant plus impératives qu’elles n’auraient pas pour objectif de « combattre l’abstention », mais bien d’assurer l’application la plus large du droit de vote.

Par ailleurs, comme le rappelle John Rawls évoquant le « Principe de participation »5, le droit de participer au vote, comme à l’ensemble du processus électoral et de la vie politique, n’existe pas si les institutions ne visent pas effectivement à garantir le self-government, le gouvernement du peuple par lui-même. Or, cela n’est pas le cas. D’abord parce que l’égalité des électeurs devant les enjeux électoraux n’est pas assurée. Pour les élections régionales, on peut ainsi parier qu’une minorité d’électeurs seulement pourrait honnêtement affirmer connaître précisément les compétences d’une région, son fonctionnement institutionnel ou encore sa situation budgétaire. Mais aussi parce que la forme même du scrutin est bien souvent défectueuse. C’est là encore le cas pour les élections régionales, en particulier depuis l’invention d’un scrutin proportionnel à deux tours, oxymore électoral appliqué depuis 2004.

À geste politique, réponse politique

Mais il importe surtout de ne pas oublier que l’abstention choisie est bien un geste politique. L’interdire reviendrait donc logiquement à supprimer une liberté politique : la liberté de ne pas voter. À ce sujet, la prise en compte du vote blanc est aussi une piste souvent évoquée, mais son application éventuelle demeure confrontée à une impasse assez claire (qui est élu par les voix « blanches » ?). Pourtant, le respect du geste politique d’abstention n’est guère à l’ordre du jour. À gauche comme à droite, et sous l'influence des penseurs de l'individualisme démocratique que sont Marcel Gauchet, Serge Lipovetsky ou Louis Dumont, la pensée dominante est à Tocqueville, dont s’inspire aussi Alain Duhamel. Le problème serait donc inhérent à la démocratie : les citoyens abêtis par le confort et la sécurité démocratiques, se désintéresseraient des enjeux publics pour cultiver leur jardin.

votemords_s.jpgCette interprétation est regrettable. D’abord parce que le raisonnement de Tocqueville6 appartient à l’histoire de la pensée et n’est pas applicable à la situation présente. Tocqueville, bourgeois libéral, est un décentralisateur forcené qui ne craint que le renforcement du pouvoir central, et pour qui le remède à ce désintérêt est essentiellement de rapprocher du citoyen les niveaux de décision. Selon la logique tocquevillienne, le taux de participation devrait ainsi être plus élevé aux élections locales, y compris les élections régionales, qu’aux élections présidentielles : une hypothèse qui ne se vérifie naturellement pas.

Mais cette interprétation est aussi, peut-être, le signe le plus choquant de la perte de contact dramatique du monde politique  français avec le peuple. Non, les chômeurs, les ouvriers, les clochards ne vivent pas dans un confort qui les amène à se désintéresser de la politique. Le supposer relève de l’obscène. Les y forcer serait les pousser à exprimer leur mécontentement d'autre façon, par le vote extrême par exemple. L'abstention est un geste politique, l'un des derniers gestes autorisés de désobéissance civile. La seule réponse que l'on peut y apporter est politique : pour ramener les électeurs aux urnes, il faudra les convaincre.

Notes :
(1) Daniel Gaxie, « L'abstention électorale: entre scepticisme et indifférence », Universalia 2005, Paris, Encyclopædia Universalis, 2005.
(2) Chiffres Ministère de l'Intérieur.
(3) L’abstention est punie d’une amende pour le cas très particulier des élections sénatoriales, pour lesquelles l’inscription sur les listes est volontaire.
(4) Alain Duhamel, « Il faut rendre le vote obligatoire », Libération du 18 mars 2010.
(5) John Rawls, A Theory of Justice, Harvard University Press, 1971, édition révisée, 1999, §36-37.
(6) On en retrouvera la quintessence dans De la démocratie en Amérique, II, 4, chap. III.

Crédits iconographiques : (1) Carte d'électeur - (2) DR - (3) DR.

09:18 Publié dans Politique française | Lien permanent | Commentaires (6) | Tags : élections, abstention, démocratie, régionales 2010, tocqueville |

04/02/2010

Howard Zinn : pour un peuple acteur

Howard Zinn est mort le 27 janvier 2010, à 87 ans. Historien original, figure de la pensée critique, devenu au fil du temps une véritable conscience de la pensée « radicale » américaine, il est notamment l'auteur d'Une histoire populaire des États-Unis, devenu une référence depuis sa sortie il y a trente ans.

Naissance d'un contestataire

howard-zinn1025-02.jpgHoward Zinn est ce que l'on considère habituellement comme un « modèle d'ascension sociale ». Né en 1922, d'origine modeste, fils d'immigrés juifs polonais, il est ouvrier sur les chantiers navals de Brooklyn avant de s'engager dans les bombardiers américains en 1943. Il débute des études à l'Université de New York après le conflit seulement, grâce au « GI Bill » permettant aux vétérans de s'y inscrire gratuitement, et décroche son doctorat à l'Université de Columbia en 1958, à 36 ans. Mais Zinn n'est pas réductible à ce seul effort. Car du fait à la fois de son expérience de la guerre — ayant en particulier participé au premier usage militaire du napalm lors du bombardement de Royan, en avril 1945 — et de ses recherches sur le massacre des mineurs grévistes de Ludlow (Colorado, en 1914, ou sur le très progressiste maire de New York, Fiorello LaGuardia, Howard Zinn adopte un engagement qui nourrit ses travaux autant que des actions militantes, et le conduit à être décrit (et à se définir lui-même) comme « radical », autrement dit, sur le spectre politique américain, d'extrême gauche. En réalité, pour Howard Zinn, la neutralité est impossible ; comme l'exprime le titre original de son autobiographie : « on ne  peut pas être neutre dans un train en marche »1.

Son engagement pour les droits civiques l'amène ainsi à combattre la ségrégation au sein de l'enseignement supérieur américain, alors même qu'il est professeur au sein du Spelman College d'Atlanta, réservé aux étudiantes noires. Sa participation à diverses manifestations en compagnie de ses étudiants — parmi lesquels Alice Walker, devenue l'auteur célèbre de La couleur pourpre — mène à sa suspension en 1963. Mais l'action du mouvement des droits civiques est irrésistible, et aboutit tout de même au Civil Rights Act adopté l'année suivante sous l'impulsion du Président Lyndon Johnson.

Recruté par l'Université de Boston en 1964, Zinn poursuit cet engagement à travers ses cours sur les libertés publiques ou sur la désobéissance civile, et l'opposition naissante à la guerre du Vietnam à laquelle il participe, en compagnie notamment de Noam Chomsky. Ayant publié dès 1967 Vietnam: The Logic of Withdrawal (Vietnam, la logique du retrait, inédit en français), Zinn demeure dès lors un pacifiste convaincu, reprenant d'ailleurs la parole sans hésitation pour s'opposer à l'offensive irakienne de 20032. Il répond également à des invitations de l'étranger, et enseigne à Bologne, ou encore à l'Université de Vincennes où il accompagne Herbert Marcuse.

Une histoire populaire ?

C'est en 1980 que Howard Zinn publie le livre qui a fait depuis sa célébrité. Un simple manuel d'histoire, pourrait-on croire, en réalité une relecture complète de l'histoire des États-Unis, depuis la découverte de l'Amérique. Complété au fil des ans, traduit dans de nombreuses langues, Une histoire populaire des États-Unis3 approche aujourd'hui les deux millions d'exemplaires vendus, a inspiré des émissions de télévision, a été adapté pour la jeunesse4, ou encore en bande dessinée par Mike Konopacki et Paul Buhle (paru en français sous le titre Une histoire populaire de l'empire américain)5.

Peopleshistoryzinn.jpgL'Histoire populaire de Howard Zinn est un exemple de pensée historique critique, partant d'une idée simple : il ne s'agit pas en effet d'une histoire  « populaire » au sens où l'entendaient certains historiens du XIXe siècle, notamment Victor Duruy6, qui souhaitaient écrire une histoire générale suffisamment accessible pour le « peuple » — on dirait aujourd'hui pour le « grand public ». Le parti-pris de Zinn est différent : il s'agit d'écrire une histoire du point de vue du peuple, de réinstituer celui-ci dans un rôle d'acteur, et non de spectateur passif d'une histoire menée par les gouvernants et autres dominants. Il  ne faut certes pas exagérer l'originalité de ce point de vue. Du moins, à cent quarante ans de distance, Zinn offre-t-il une réponse intéressante à Tocqueville, et à l'alternative posée par ce dernier entre une histoire « aristocratique » qui ne serait conduite que par l'action décisive d'individus particuliers, et une histoire « démocratique » quelque peu fataliste, dans laquelle tous les faits seraient déterminés par de grandes causes pour ainsi dire organiques, sur lesquelles les hommes n'auraient pas de prise7.

Les historiens se divisent sur cette Histoire populaire. Certains cèdent à l'enthousiasme de Zinn et apprécient la mise en lumière d'épisodes oubliés ou mal connus, et le corpus de sources sur lequel se base Howard Zinn8 ; d'autres critiquent une lecture de la société divisée en classes opposées, une vision souvent caricaturale de la domination à travers des figures parfois simplistes (le « complexe militaro-industriel », le « gouvernement »). Malgré ces limites, la portée de l'Histoire populaire de Howard Zinn est indéniable, comme en témoigne la reprise du concept pour d'autres histoires nationales, ou certaines périodes précises, par des historiens comme Vijay Prashad sur le Tiers-monde ou Ray Raphael sur la révolution américaine.

Le peuple comme acteur

Retraité depuis 1988 mais toujours actif, Howard Zinn avait pris la parole dans les mois récents pour tempérer l'enthousiasme des partisans d'Obama, en appelant à ne pas délaisser l'action militante. « Nous sommes des citoyens, et Obama est un politicien » rappellait-il ainsi9. Plus récemment Zinn avait durci le ton envers le président américain, critiquant la décision du comité Nobel de lui attribuer le prix de la paix10, ou déplorant le faible bilan de sa première année11.

Désormais, Howard Zinn ne prendra plus la parole, mais ses nombreux écrits (travaux historique, essais politiques, pièces de théâtre) lui permettront de demeurer longtemps un exemple, par sa pensée critique et pourtant réaliste. Car certains mots inspirés par la politique de George W. Bush, dans l'esprit de Zinn, auraient pu s'appliquer à Obama et pourront s'appliquer à ceux qui lui succéderont : en effet, il faut s'y résoudre, « l'avenir de paix et de justice en Amérique ne dépendra pas de la bonne volonté du gouvernement »12. Chez Zinn, il n'y a pas que dans les livres d'histoire que le peuple doit retrouver un rôle d'acteur.

Notes :
(1) You Can't Be Neutral on a Moving Train: A Personal History of Our Times, Boston MA, Beacon Press, 1992 ; trad. fr. Frédéric Cotton, Marseille, Agone, 2005.
(2) « The Specter of Vietnam », tompaine.com, 25 juin 2003.
(3) A People's History of the United States: 1492–present, New York, Harper & Row, 1980, version revue et augmentée, New York, Harper Perennial, 1995 ; traduction française Frédéric Cotton, Une histoire populaire des États-Unis, Marseille, Agone, coll. « Des Amériques », 2002.
(4) A Young People's History of the United States, adaptation Rebecca Stefoff, 2 vol., New York, Seven Stories Press, 2007.
(5) Howard Zinn, Mike Konopacki, Paul Buhle, A People's History of American Empire: A Graphic Adaptation, New YorkMetropolitan Books, 2008.
(6) Victor Duruy, Histoire populaire de la France, Paris, 1862-1863, Histoire populaire contemporaine de la France, Paris, 1864-1865.
(7) De la démocratie en Amérique, II, I, 20.
(8) Celles-ci ont fait l'objet d'un recueil édité par la suite en collaboration avec Anhony Arnove, Voices of a People's History of the United States, New York, Seven Stories Press, 2004.
(9) « Changing Obama's Mindset », The Progressive, mai 2009.
(10) « Nobel Prize for Promises », thruthout, 10 octobre 2009.
(11) The Nation, 13 janvier 2010.
(12) Une histoire populaire des États-Unis, op. cit., p. 770.

Crédits iconographiques: 1. Howard Zinn, DR ; 2. © 2003 Harper Perennial.

08:51 Publié dans Vie de l'esprit | Lien permanent | Commentaires (0) | Tags : howard zinn, peuple, histoire, livres, tocqueville, nécrologie |

09/12/2009

La Suisse, les minarets et la démocratie : décryptage

Retour sur le récent vote suisse interdisant la construction de minarets. Le référendum et les débats qui l'ont précédé et suivi révèlent à la fois des confusions courantes sur le contenu même de cette décision, et sur le caractère démocratique du référendum.

La stratégie habile de l'UDC

70712.JPGLe 29 novembre, les Suisses se prononçaient dans le cadre d'une initiative populaire. Ayant recueilli le soutien de 100 000 citoyens, l'Union démocratique du centre (UDC), parti de droite nationaliste parfois décrit comme « populiste », soumettait au vote une proposition de modification de la constitution fédérale, ajoutant à l'article 72, dédié aux relations entre l'Église et l'État, un alinéa 3 ainsi formulé : « La construction de minarets est interdite. » Le scrutin ayant abouti à la double majorité des votants (57,5%) et des cantons (22 sur 26), la proposition fut adoptée. Mais le débat ne faisait que commencer.

On a, depuis lors, à peu près tout entendu sur ce référendum, en Suisse et en-dehors, en particulier en France, où se déroule le fameux débat sur l'identité nationale voulu par Nicolas Sarkozy et Éric Besson. En soumettant cette proposition, l'UDC savait ce qu'il faisait. Le parti qui avait déjà fait parler de lui pour ses « moutons noirs »1 multiplie en effet depuis des années les propositions d'iniatitive populaire sur des sujets liés au thème de l'immigration, comme avec les propositions « pour le renvoi des étrangers criminels », « pour des naturalisations démocratiques » ou « contre les abus dans le droit d'asile »2.

Cette fois, l'initiative a été déposée par l'intermédiaire d'un comité d'initiative composé de seize parlementaires, dont quatorze UDC, les deux restants étant membres de l'Union démocratique fédérale (UDF), parti reposant sur la défense des « valeurs chrétiennes »3. Alors que seuls quatre minarets ont été à ce jour construits en Suisse (à Genève, Zurich, Winterthour et Wangen bei Olten), sans qu'aucun ne soit utilisé pour l'appel à la prière, les motifs avancés par le comité ne laissent aucun doute sur l'islamophobie des proposants : selon leur argumentaire, « le minaret est le symbole d'une revendication de pouvoir politico-religieuse qui, au nom d'une dite liberté religieuse, conteste des droits fondamentaux, par exemple l'égalité de tous, aussi des deux sexes, devant la loi. […] Les tentatives de milieux islamistes d'imposer en Suisse aussi un système légal fondé sur la sharia sont ainsi stoppées »4. Les membres du comité ont également laissé libre cours à leur fantaisie xénophobe, comme le conseiller national Oskar Freysinger, pour qui les minarets sont à la fois des « asperges géantes » et les « phares du Jihad », ou le membre de l'UDF Daniel Zingg qui voit dans l'initiative « une prise de position face à une idéologie qui, pour prendre le pouvoir, cherche précisément à miner ces trois valeurs fondamentales de notre vie, à savoir la démocratie, la liberté et la paix »5.

Ce référendum est donc le fait d'extrémistes, et ne doit pas faire oublier que de nombreux votes comparables sont organisés en Suisse, une dizaine par an environ. Contrairement à la pratique française, l'organisation d'un référendum est donc, en Suisse, tout sauf exceptionnelle, et ne comporte pas forcément d'enjeu crucial. De fait, le principal problème de ce référendum, ce n'est pas qu'il se soit tenu, mais c'est bien son résultat.

Le mythe de la tolérance suisse

La Confédération helvétique est le produit d'une histoire complexe, unissant plusieurs communautés linguistiques et religieuses. La Suisse offre ainsi le cas unique d'un pays politiquement stable, démocratisé dès le milieu du xixe siècle, doté de quatre langues officielles très inégalement parlées (depuis les 35 000 locuteurs de la romanche, jusqu'aux 4,5 millions de germanophones). Quant au caractère multiconfessionnel, il remonte aux divisions de la Réforme protestante, surmontées par le principe de la dévolution de la régulation religieuse aux autorités cantonales, inscrit à l'alinéa 1 de l'article 72 de la Constitution, et par un principe général de liberté individuelle affirmé en particulier par Rousseau6.

La vision idéale d'un État multiculturel ouvert à toutes les influences est cependant loin de la réalité. Il ne faut pas oublier qu'historiquement, la Suisse entretient un rapport parfois conflictuel et souvent méfiant avec l'extérieur, depuis la lutte contre les Habsbourg, au Moyen Âge, jusqu'à la préservation acharnée d'une neutralité affirmée progressivement à partir du xviie siècle, et proclamée en 1813. En 1992, le peuple Suisse rejetait ainsi par référendum la ratification du traité d'adhésion à l'espace économique européen (EEE) qui devait préfigurer une adhésion ultérieure à l'Union européenne. On peut aussi rappeler la défense du secret bancaire contre la curiosité des pays étrangers, et l'adhésion très tardive de la Suisse à l'ONU, en 2002, après approbation par référendum.

Cette fermeture toute relative définit en partie la Suisse et participe au renforcement de la cohésion de la nation, entre les différentes communautés qui la composent. La tolérance est avant tout une valeur interne pour la Suisse, qui permet aux citoyens de vivre ensemble malgré leurs différences, et n'exclut pas le rejet de l'étranger, c'est à dire de celui qui diffère de l'ensemble des communautés traditionnelles. Ceci explique au moins partiellement le durcissement des politiques d'immigration en fait assez ancien, qui a abouti à la politique des « trois cercles » dès 1991, instaurant des conditions d'accueil plus dures selon l'origine géographique et « culturelle »7, et la récurrence des débats xénophobes8. Que le débat actuel se situe sur le terrain religieux n'est pas un hasard. La Suisse, patrie des gardes suisses du Vatican et de la réforme calviniste, n'est pourtant pas connue pour être une terre d'extrémisme religieux, du fait même de son caractère multiconfessionnel. Mais plus la fragilité potentielle est connue ou ressentie, comme sur le plan religieux dans l'histoire suisse, plus la cohésion interne peut être renforcée aux dépens d'un élément autre, plus récent, plus faible, sur le mode schmittien de la distinction ami/ennemi. Alors qu'on souligne que la population musulmane est peu importante (4,3% de la population totale), d'arrivée récente (16 000 musulmans en 1970, 310 000 en 2000) et hétérogène (immigrés d'ex-Yougoslavie, de Turquie et, moins significativement, d'Afrique du nord et du Moyen-Orient), cette faiblesse même en fait surtout une cible pratique.

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Réflexes anti-démocratiques

Ce référendum a créé le malaise en Europe et en France. D'une part, donc, parce qu'il est indiscutablement xénophobe, et fait écho à certains débats comparables dans les autres pays du continent, en France par exemple, ou en Grande-Bretagne où la montée du British National Party amène Gordon Brown à adopter un discours plus rigide sur l'immigration. Mais ce qui gêne, c'est aussi la nature même de cette décision, issue d'un vote citoyen. Dès lors, la question semble se résumer, dans les esprits, à la critique ou la défense de la démocratie. D'un côté, l'on fustige le peuple suisse qui bafouerait les principes humanistes, et l'on rappelle le danger de la démocratie qui, aime-t-on alors à rappeler — même si cela n'est pas exact — aurait jadis porté Hitler au pouvoir. De l'autre côté, l'on défend le résultat de ce vote, comme l'a fait Nicolas Sarkozy dans une tribune du Monde en dénonçant une « méfiance viscérale pour tout ce qui vient du peuple »9.

Le problème est double. En effet, la peur du vote citoyen est un phénomène bien ancré dans l'esprit des élites européennes, et relève d'un réflexe oligarchique selon lequel la démocratie constitue un risque avant d'être une force, et nécessite d'être modérée, ce que permet en particulier la représentation. Ce raisonnement est au fondement des constitutions démocratiques libérales et, en France, chaque vote direct est l'occasion de voir ressurgir les discours haineux des représentants de cette oligarchie multiforme (politique, économique, sociale, médiatique). On se rappelle sans mal les débats autour du référendum français de 2005, sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe. Alors, Serge July regrettait « un désastre général et une épidémie de populisme »10, Jean-Marie Colombani déplorait un vote purement anti-européen, effectué « par nationalisme, par xénophobie, par dogmatisme ou par nostalgie »11), et Bernard Henri-Lévy accusait un « vote souverainiste, populiste, nationaliste, parfois xénophobe […] contre les Lumières et leur idéal kantien de liberté »12.

Aujourd'hui renaissent des réactions comparables. Et l'on est surpris à entendre les élites appeler à annuler le référendum, en invoquant les traités internationaux ratifiés par la Suisse, en particulier la Convention européenne des droits de l'homme (1950) et le Pacte des droits civils et politiques de l'ONU (1966). D'abord, le minaret, n'étant pas une obligation coranique, et les mosquées suisses actuelles n'en disposant pas — à quatre exceptions près —, l'interdiction de cet élément architectural ne constitue a priori pas une pratique discriminatoire au regard des dispositions de la CEDH, dont l'article 9 définit la discrimination comme une atteinte au culte, à l'enseignement, aux pratiques ou à l'accomplissement de rites, et de celles, équivalentes, du Pacte de 1966. Si les motivations profondes de l'initiative populaire sont xénophobes, elles ne portent pas forcément atteinte au droit international, pas plus du moins que ne le ferait une loi interdisant spécifiquement a burqa dans les lieux publics en France.

Mais, de plus, ce raisonnement par lequel une initiative juridique permettrait de contredire le résultat de l'expression démocratique ne peut passer pour autre chose que pour une attaque en règle contre celle-ci, et ne peut déboucher que sur la crispation. L'UDC a donc rapidement évoqué la possibilité de résilier les traités concernés. Et ce qui, au fond, gêne les partisans de l'annulation, c'est une évidence : sur cette question, c'est bien l'UDC qui a raison. Aucun État du monde ne saurait en effet accepter qu'une disposition de droit international, même antérieure, vienne contraindre la rédaction de sa Constitution, sur quelque point que ce soit.

Le référendum, symptôme de la non-démocratie

En réalité, il y a bien une faille dans la plupart des réactions à ce référendum. Car le raccourci qui consiste à voir une équivalence assez exacte entre référendum et démocratie est une erreur profonde. En effet, si des votations comparables sont courantes en Suisse, il n'en reste pas moins que le système politique suisse est un système représentatif, qui correspond au modèle dominant des « démocraties libérales » de l'Occident contemporain. Or le système représentatif est, non pas un aménagement technique de la démocratie, mais une limitation de celle-ci, ce sur quoi s'accordent le Genevoix Rousseau (critiquant la représentation) et le Lausannois Benjamin Constant (qui, lui, la défend). Selon la jolie formule de Jacques Rancière, « la « démocratie représentative » peut sembler aujourd'hui un pléonasme [mais] cela a d'abord été un oxymore »13. Dès lors, la « démocratie directe » du référendum, qu'elle soit exceptionnelle ou, comme en Suisse, régulière, ne fait guère que signaler l'inapplication même du principe démocratique.

elections.jpgC'est pourquoi tout référendum ne peut guère déboucher que sur un malaise, quelle qu'en soit la conclusion. D'une part, le référendum est une application, non pas du principe démocratique, mais du principe majoritaire écrasant mis en évidence par les libéraux eux-mêmes, de Tocqueville14 à Hayek15 — dont on peut rappeler les liens à la Suisse, en tant qu'initiateur de la société du Mont-Pèlerin, près de Vevey, en 1947. D'autre part, il porte toujours sur une question précise, isolée, à laquelle la seule réponse possible est en général « oui » on « non ». Dès lors, toute tentative effectuée pour traduire les intentions des électeurs prend le risque de les trahir. C'est pour cette raison que les élites françaises favorables au « oui » lors du référendum de 2005, réagissant au résultat, étaient visiblement dans l'erreur, coupables de surinterpréter le non (qui n'aurait plus été opposé au traité constitutionnel, mais à la construction européenne dans son ensemble) ou parfois, à l'inverse, de le sous-interpréter (en affirmant qu'il ne découlait que de débats parasites et sans aucun rapport, avec le traité comme l'adhésion de la Turquie à l'UE ou des questions de politique intérieure). De même, la seule information claire que délivre le récent référendum suisse, c'est que la construction de nouveaux minarets sera désormais interdite. Étendre les soupçons de xénophobie à l'ensemble du peuple suisse est, non seulement une insulte, mais une faute. À l'inverse, penser que le résultat de ce vote n'a rien à voir avec la vision de l'Islam par les Suisses, avec leur regard sur l'immigration, ou leur conception de la nation helvète, est aussi une erreur. On le constate aisément : le référendum ne tranche pas les discussions, il crée la cacophonie, il rend la volonté du peuple plus floue, et le résultat du vote plus ambigu.

Le référendum suisse sur les minarets soulève donc une nouvelle fois un problème constant, qui est l'irruption de la démocratie directe dans le débat public, au sein de systèmes qui demeurent fondamentalement représentatifs, donc indirects et oligarchiques. Or, se plaindre que le peuple soit gênant ou dangereux est paradoxal, lorsque cela ne fait que découler d'efforts permanents destinés à écarter ce même peuple de l'exercice du pouvoir et de son contrôle. Les « démocraties libérales » mettent ouvertement en doute la capacité des citoyens à comprendre les enjeux qui se posent à la collectivité. Et multiplier les votes, ce que la France fera peut-être lorsque  sera mis en œuvre le « référendum d'initiative populaire » introduit par la réforme constitutionnelle de juillet 2008, ne servira à rien. S'il existe bien un problème d'incompréhension, ce sont bel et bien ces prétendues démocraties qui ne comprennent plus le peuple. Conséquence de régimes qui entendent lui donner parfois la parole, mais jamais le pouvoir.

Notes :
(1) En 2007, l'affiche de l'UDC pour les élections parlementaires montrait, sous le slogan « Pour plus de sécurité », des moutons blancs expulsant de Suisse un mouton noir.
(2) Liste des initiatives populaires ayant abouti.
(3) Site officiel de l'UDF romande.
(4) Site officiel du Comité d'initiative contre les minarets.
(5) Exposés et articles des membres du comité.
(6) Jean-Jacques Rousseau, Lettres à la montagne, 1-2.
(7) Les trois cercles définis sont, du plus proche au plus éloigné, l'Union européenne ; les États-Unis, le Canada et l'Europe de l'est ; et enfin le reste du monde.
(8) À ce sujet, Étienne Piguet, L'immigration en Suisse. 60 ans d'entrouverture, Lausanne, Presses polytechniques et universitaires romandes, collection « Le savoir suisse », 2004, 2e édition, 2009.
(9) Le Monde, 9 décembre 2009.
(10) Libération, 30 mai 2005.
(11) Le Monde, 31 mai 2005.
(12) Le Point, 23 juin 2005.
(13) Jacques Rancière, La Haine de la démocratie, Paris, La Fabrique, 2005, p. 61.
(14) Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, I, II, 7.
(15) Friedrich Hayek, The Constitution of Liberty, Londres, 1960, trad. fr. La constitution de la liberté, Paris, Litec, 1994, chap. 7 (« La règle majoritaire »).

17:01 Publié dans Politique internationale | Lien permanent | Commentaires (7) | Tags : islam, minarets, suisse, démocratie, tocqueville |

 
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